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ITALIA
Capitale: Roma
Scheda
- Superficie: 301.329,91 Kmq
- Abitanti: 60.045.068
- Densità: 199,27 ab./Kmq
- Numero regioni: 20
- Numero province: 110
- Numero comuni: 8.100
Nazione Italia - Ordinamento
FORMA DI STATO E FORMA DI GOVERNO
La Repubblica Italiana è qualificabile come uno stato unitario regionale, i cui elementi costitutivi sono il popolo, il territorio ed l'ordinamento giuridico, e caratterizzato da organi centrali per lo svolgimento di funzioni statali pur garantendosi le autonomie e gli ordinamenti locali. Il costituente ha, inoltre, delineato i contorni dello stato sociale garantendo eguali libertà e dignità a tutti i cittadini e imponendo la rimozione degli ostacoli di ordine economico e sociale alla piena realizzazione della persona umana e alla sua partecipazione alla vita politica, economica e sociale.
L'Italia è una repubblica democratica (art. 1, comma I, Cost.) in ossequio al risultato del referendum istituzionale del 2 giugno 1946, non modificabile neppure con la procedura della revisione costituzionale. Nella Repubblica democratica tutte le cariche pubbliche si riconducono al consenso del popolo come loro unica fonte. L'Italia, inoltre, uno stato parlamentare perché il suo ordinamento prevede due Camere elettive ed un Governo collegato al Parlamento dal rapporto fiduciario, mentre il Presidente della Repubblica si pone in posizione di rappresentanza, indirizzo e limitate funzioni di controllo.
ORGANI COSTITUZIONALI
Gli organi costituzionali (il Corpo elettorale, il Presidente della Repubblica, il Parlamento, il Governo e la Corte Costituzionale) sono elementi necessari per il corretto funzionamento dell'assetto costituzionale e della forma di governo; sono, infatti, al vertice dell'organizzazione statale, in una posizione di reciproca indipendenza e di parità giuridica che non esclude la possibilità di reciproci controlli o di poteri di iniziativa e di impulso.
Il Corpo elettorale. Il Corpo elettorale, supremo organo costituzionale, è la parte attiva del popolo, cui è attribuita la sovranità, che esercita nelle forme e nei limiti della Costituzione (art. 1 Cost.). Allo scopo di evitare che la democrazia degeneri in dittatura, viene statuito il principio di legalità costituzionale, che assoggetta il popolo alla Costituzione nell'esercizio della sovranità.
Il Corpo elettorale manifesta la propria volontà attraverso l'elezione degli organi rappresentativi e gli atti di democrazia diretta (il referendum abrogativo o l'iniziativa popolare).
Il Presidente della Repubblica. Il Presidente della Repubblica, Capo dello stato, esercita funzioni di garanzia e di controllo sugli altri organi costituzionali, senza svolgere funzioni attive di governo. In quanto ''super partes'', è tutore dei valori costituzionali e rappresentante dell'unità nazionale (art. 87, comma 1, Cost.).
Viene eletto dal Parlamento in seduta comune con la partecipazione di tre delegati per ogni Regione e dura in carica sette anni. L'elezione avviene a scrutinio segreto: per i primi tre scrutini è richiesta la maggioranza dei due terzi dei componenti l'assemblea, per gli scrutini successivi è invece sufficiente la maggioranza assoluta (la metà più uno, artt. 83 e 85 Cost.). Per la sua eleggibilità la Costituzione richiede requisiti essenziali quali la cittadinanza italiana, l'età non inferiore a cinquanta anni, il godimento dei diritti civili e politici, la mancanza di parentela con la Casa Savoia e l'incompatibilità con qualsiasi altra carica al momento del giuramento con cui assume le proprie funzioni (art. 84 Cost.). In caso di impedimento temporaneo, le sue funzioni sono esercitate dal Presidente del Senato; in caso, invece, di impedimento permanente o di morte o di dimissioni, il Presidente della Camera dei Deputati indice l'elezione entro quindici giorni (art. 86 Cost.).
Per gli atti compiuti nell'esercizio delle sue funzioni vige il principio dell'irresponsabilità politica e giuridica, eccetto che ''per alto tradimento ed attentato alla Costituzione'' (art. 90 Cost.). Per gli atti compiuti al di fuori dell'esercizio delle sue funzioni, è pienamente responsabile alla pari con qualsiasi altro cittadino. Tra le prerogative del Presidente della Repubblica sono da ricordare la particolare tutela penale (artt. 227, 278 e 279 c. p.) e la dotazione patrimoniale.
I suoi poteri sono stati distinti secondo diversi criteri: in relazione alle funzioni dello stato, si individuano gli atti inerenti alla funzione legislativa (la promulgazione delle leggi), atti relativi alla funzione giurisdizionale (la presidenza del Consiglio Superiore della Magistratura), e atti concernenti la funzione esecutiva. Tra le funzioni più rilevanti si ricorda che il Presidente autorizza la presentazione alle Camere dei disegni di legge di iniziativa del Governo (L. 400/88); promulga le leggi ed emana decreti aventi valore di legge e i regolamenti; indice le nuove elezioni delle Camere ed il referendum popolare sulle leggi dello stato; invia messaggi alle Camere; nomina i funzionari dello stato; riceve i rappresentanti diplomatici di altre nazioni; ratifica i trattati internazionali; ha il comando delle Forze Armate; presiede il Consiglio Supremo di Difesa ed il Consiglio Superiore della Magistratura; concede la grazia.
Il Parlamento. Nell'assetto istituzionale repubblicano il Parlamento caratterizza la forma di stato e di governo e, quale organo costituzionale rappresentativo, rispecchia la volontà politica del Corpo elettorale da cui viene eletto nella quasi totalità dei suoi membri, ad eccezione dei senatori a vita, nominati dal Presidente della Repubblica oppure di diritto perché essi stessi già Presidenti della Repubblica.
Il sistema parlamentare adottato è il bicameralismo perfetto, in cui l'esercizio della funzione legislativa è demandato a due diverse camere, il Senato della Repubblica e la Camera dei Deputati (art. 55 Cost.), eletti per cinque anni a suffragio universale e diretto. A ciascuna camera sono attribuiti i medesimi poteri, competenze e funzioni; esse godono altresì di numerose prerogative: autonomia regolamentare, finanziaria ed amministrativa, inviolabilità degli edifici, verifica dei poteri e tutela penale.
I regolamenti parlamentari prevedono altri organi e uffici strumentali ed accessori (Commissioni, Giunte, Gruppi parlamentari).
La Corte costituzionale rinvia la scelta del sistema elettorale alla legge ordinaria che meglio si adegua ai diversi contesti storici e politici. Una recente modifica legislativa (L. 276/93 e L.277/93), a seguito di un referendum abrogativo, ha introdotto il procedimento elettorale maggioritario cosiddetto temperato, corretto da una quota proporzionale: per il 75% dei seggi (alla Camera ed al Senato) vige il sistema maggioritario; il rimanente 25% dei seggi è assegnato, invece, con metodo proporzionale.
L'iter procedimentale di approvazione della legge si articola in tre fasi.
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A) La fase preparatoria comprende l'iniziativa e l'istruttoria: titolari del potere di proposta legislativa sono (art. 71 Cost.): il Governo, i parlamentari, il CNEL in materia di economia e di lavoro, il Corpo elettorale (almeno 50.000 elettori), i Consigli Regionali in materie d'interesse regionale e i Consigli Comunali per le leggi relative all'istituzione di nuove Province o al mutamento delle circoscrizioni provinciali. Il progetto di legge viene assegnato alla Commissione referente di ciascuna camera, competente per materia, che esamina l'atto e prepara una relazione all'assemblea.
B) La fase costitutiva inerisce l'approvazione del testo che avviene prima articolo per articolo e poi sulla legge nel suo insieme mediante quattro diversi procedimenti. Qualora la discussione e la votazione si svolgono in aula davanti all'assemblea si ha il procedimento ordinario, obbligatorio per le leggi in materia costituzionale ed elettorale, di delegazione legislativa, di autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali e di approvazione del bilancio dello stato. Nei casi d'urgenza si ha un procedimento abbreviato che presenta le stesse modalità di quello ordinario, ma con i tempi ridotti alla metà. I regolamenti parlamentari stabiliscono, inoltre, in quali casi e forme l'esame e l'approvazione dei disegni di legge sono deferiti alle Commissioni (in sede deliberante) ed è prevista dalla Costituzione una serie di accorgimenti per evitare abusi. Il quarto procedimento, previsto anch'esso dai regolamenti parlamentari, si applica nel caso in cui alle Commissioni sia affidato il compito di redigere i singoli articoli della legge secondo criteri e linee guida eventualmente prefissati dall'assemblea; in tal caso, secondo la definizione corrente, le Commissioni operano ''in sede redigente''.
C) La fase dell'integrazione dell'efficacia. Approvata da entrambe le Camere, la legge è perfetta ma per divenire efficace necessita della promulgazione da parte del Presidente della Repubblica (che è un atto di controllo di costituzionalità) nonché della pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale dalla cui data decorre un periodo di tempo detto ''vacatio legis'', generalmente di quindici giorni, per l'entrata in vigore della legge, salvo dichiarazioni di urgenza.
Il Governo. Il Governo, cui è attribuito il potere esecutivo, è costituito da una pluralità di organi interni, sia monocratici (Presidente del Consiglio dei Ministri) che collegiali (Consiglio dei Ministri); è stato oggetto di una recente disciplina dettata dalla L. 400/88 che ha previsto anche organi non necessari, quali: il Vicepresidente del Consiglio, i Ministri senza portafoglio, i Sottosegretari di stato, gli Alti commissari, i Commissari straordinari, i Comitati interministeriali. Il Governo costituisce espressione della maggioranza e si regge sulla fiducia parlamentare. Il Capo dello stato designa un Presidente del Consiglio dei Ministri affidandogli l'incarico di formare il Governo e su proposta di questi nomina i Ministri (responsabili delle varie branche in cui si articola l'organizzazione amministrativa). Dopo il giuramento, il Governo entra nelle piene funzioni ed entro dieci giorni si presenta alle Camere per ottenerne il voto di fiducia. Il Presidente del Consiglio dei Ministri, ''primus inter pares'', promuove e coordina l'attività dei Ministri, convoca il Consiglio dei Ministri e dirige la politica generale del Governo. Il Consiglio dei Ministri è l'organo collegiale costituito da tutti i Ministri, dal Presidente del Consiglio, dal Vicepresidente del Consiglio e dal Sottosegretario alla Presidenza del Consiglio che ha funzioni di segretario senza voto deliberativo. Tra le funzioni istituzionali espletate dal Governo si inseriscono la funzione di indirizzo politico di maggioranza (l'individuazione degli obiettivi che l'azione di Governo deve perseguire e dei modi e degli strumenti per realizzarli), la funzione di alta amministrazione (ovvero la direzione suprema dell'attività amministrativa) e la funzione amministrativa in senso stretto, che consiste nell'attività concreta diretta a perseguire i fini pubblici, nonché la funzione normativa regolamentare. Accanto alle funzioni istituzionali, il Governo esercita in via eccezionale la funzione legislativa attraverso l'emanazione di decreti legge e leggi delegate. In base all'art.76 Cost. la delegazione legislativa viene conferita nell'ipotesi in cui occorre disciplinare materie di particolare complessità tecnica (come ad esempio la compilazione di un codice o di un testo unico che richieda un'attività di coordinamento e sistemazione di una determinata materia da parte di specialisti). Il ricorso ai decreti legge aventi forza di legge si ha, invece, ''in casi straordinari di necessità ed urgenza'' (art. 77 Cost.): tali decreti sono provvisoriamente esecutivi ma debbono essere convertiti dal Parlamento con legge ordinaria entro sessanta giorni, altrimenti perdono efficacia e non possono essere ripresentati, come ha ribadito la Corte Costituzionale in una celebre sentenza dell'ottobre del 1996.
La Corte Costituzionale. Il principio di rigidità della Costituzione del 1948 comporta che le leggi e gli atti aventi forza di legge debbano essere conformi alla Costituzione; il controllo è attribuito dalla Corte Costituzionale. La Corte ha altresì il compito di dirimere i conflitti di attribuzione tra i diversi poteri dello stato, tra lo stato e le Regioni e tra le Regioni e di giudicare sulle accuse promosse contro il Presidente della Repubblica e i Ministri, nonché l'ammissibilità dei Referendum e, in sede penale, la messa in stato d'accusa del Presidente della Repubblica. I giudizi di legittimità costituzionale investono non solo le leggi ordinarie approvate dal Parlamento ma anche le leggi regionali, i decreti legge e le leggi delegate emanate dal Governo, le leggi delle Province autonome di Trento e Bolzano (uniche Province con competenza legislativa nell'ambito del loro territorio), e gli Statuti delle Regioni ordinarie approvati con legge ordinaria dello stato. Questo organo collegiale è composto da quindici giudici, di cui cinque eletti dalle supreme magistrature dello stato (Corte di Cassazione, Consiglio di Stato, Corte dei Conti), cinque dal Parlamento e cinque nominati dal Presidente della Repubblica. La scelta avviene tra magistrati delle magistrature superiori, anche a riposo, avvocati con esercizio professionale almeno ventennale e professori ordinari di università in materie giuridiche. I giudici rimangono in carica per nove anni e non sono rileggibili (art. 135 Cost.). Nei giudizi d'accusa la Corte viene integrata da sedici membri scelti dalle Camere fra 45 cittadini idonei ad essere eletti senatori, allo scopo di creare un collegio diretto a garantire la neutralità rispetto alle forze politiche di maggioranza presenti nelle Camere.
ORGANI DI RILIEVO COSTITUZIONALE
Gli organi di rilievo costituzionale hanno una particolare importanza nell'ordinamento italiano per le funzioni esercitate (ausiliare delle Camere o del Governo) e per la posizione di indipendenza e di autonomia qualificata riconosciuta rispetto agli altri poteri dello Stato, pur non essendo elementi necessari né organi sovrani. Sono contemplati e non regolati nella Costituzione e possono essere soppressi o modificati ricorrendo al procedimento di revisione costituzionale (art. 138 Cost.). Nello stesso dettato costituzionale si qualificano organi di rilievo costituzionale: il Consiglio Nazionale dell'Economia e del Lavoro (CNEL), la Corte dei Conti, il Consiglio di Stato, il Consiglio Supremo di Difesa e il Consiglio Superiore della Magistratura.
Il Consiglio Nazionale dell'Economia e del Lavoro. Il CNEL, previsto dall'art. 99 Cost., è un organo collegiale, formato da esperti e rappresentanti delle categorie produttive, avente funzioni di iniziativa legislativa, consultiva e di stimolo all'attività di Parlamento, Governo e Regioni nelle materie inerenti l'economia e il lavoro. Istituito nel 1957 (L. 33/57) e riformato nel 1986 (L. 936/86), non ha mai svolto un ruolo particolarmente incisivo a causa del timore del Parlamento di essere limitato da questa ''terza Camera economica''e dei sindacati di essere scavalcati nei rapporti con il Governo.
Il CNEL esercita la funzione consultiva in tutti i settori economici in cui si attua l'intervento pubblico ed esprime parere obbligatorio per la relazione previsionale e programmatica che il Ministro del Bilancio e il Ministro del Tesoro sono tenuti a presentare al Parlamento. In ogni altro caso i pareri sono facoltativi e mai vincolanti nei confronti dell'organo che li ha richiesti. Al CNEL è attribuito un potere di iniziativa legislativa in materia di economia e di lavoro; esso contribuisce all'elaborazione della legislazione economica e sociale attraverso la formulazione di osservazioni e proposte e lo svolgimento di studi e di indagini di propria iniziativa o su richiesta degli organi legislativi. La L. 936/86 ha statuito l'aumento del numero dei componenti, la pubblicità delle sedute, nuovi compiti di vigilanza sulle leggi economiche, introduzione dell'archivio computerizzato e la creazione di una moderna banca dati.
La Corte dei Conti. La Corte dei Conti, presente nell'ordinamento già prima dell'Unità d'Italia, costituisce il massimo organo di controllo dell'amministrazione nonché la magistratura in materia di contabilità pubblica. In base all'art. 100, comma 2, Cost., la Corte dei conti controlla preventivamente la legittimità degli atti governativi per accertare il rispetto delle norme giuridiche attraverso l'apposizione del visto, requisito di efficacia, e la conseguente annotazione nei registri. Nell'ipotesi di rifiuto del visto, il Governo può chiedere la pronuncia delle sezioni riunite e la registrazione con riserva. Inoltre, la Corte dei conti svolge un controllo successivo sulla gestione del bilancio statale attraverso il giudizio di parificazione e partecipa al controllo sulla gestione finanziaria degli enti ''a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria''. L'art. 103, comma 2, cost. riconosce alla Corte la ''giurisdizione nelle materie di contabilità pubblica e nelle altre specificate dalla legge''. Le funzioni giurisdizionali riguardano la responsabilità contabile dei pubblici impiegati e di coloro che maneggiano denaro o beni pubblici, le pensioni dovute dallo Stato o da enti pubblici, la responsabilità civile dei pubblici impiegati per danni verso lo Stato od altre pubbliche amministrazioni (disciplinate dalla recente L. 639/1996). La Corte emette anche pareri obbligatori su tutte le leggi che comportino modifiche o conferimento di attribuzioni della stessa Corte e sui disegni di legge che modificano la legge sulla contabilità generale dello Stato. L'attuale struttura, riformata dalle leggi nn.19 e 20 del 1994, prevede a livello centrale sette sezioni di controllo e tre sezioni giurisdizionali per le materie di contabilità pubblica. In ciascun capoluogo di Regione sono state inoltre istituite sezioni giurisdizionali (e non anche di controllo) con competenze estese al territorio regionale.
Il Consiglio di Stato. Il Consiglio di Stato è organo consultivo e giurisdizionale, costituito da sei sezioni, di cui le prime tre svolgono funzioni consultive mentre le altre esercitano funzioni giurisdizionali. Ogni sezione è composta dal presidente e da almeno sette consiglieri, nominati con decreto del Presidente della Repubblica su delibera del Consiglio dei Ministri. Una metà dei posti disponibili è riservata ai giudici dei Tribunali Amministrativi Regionali; per un quarto si provvede attraverso un concorso cui possono partecipare avvocati dello Stato, magistrati ordinari e amministrativi ed impiegati amministrativi delle carriere direttive, mentre i rimanenti sono scelti dal Consiglio dei Ministri tra coloro che per l'attività svolta o gli studi compiuti appaiono particolarmente idonei all'esercizio della funzione. La funzione consultiva, che connota il Consiglio di Stato come organo ausiliario, consiste nell'esprimere pareri in materia giuridico-amministrativa, su richiesta di qualsiasi organo dell'amministrazione statale (art. 100 Cost.). Si distinguono i pareri facoltativi (che i soggetti possono richiedere se lo ritengono opportuno) dai pareri obbligatori (che i soggetti sono tenuti a richiedere per legge) e tra questi ultimi i pareri vincolanti, che obbligano la pubblica amministrazione ad agire nel modo indicato, da quelli non vincolanti che consentono di discostarsi dalla decisione presa dal Consiglio di Stato, dandone valida motivazione. In seguito alla istituzione dei Tribunali Amministrativi regionali con L.1034/71, il Consiglio di Stato si è trasformato in organo giurisdizionale di secondo grado, attuando il principio del doppio grado di giurisdizione.
Il Consiglio Supremo di Difesa. Il Consiglio Supremo di Difesa, organo collegiale, coordina tutte le attività relative alla difesa dello Stato in base alla L. 624/50. E' presieduto dal Presidente della Repubblica (art. 87, comma 9, Cost.) ed è composto dal Presidente del Consiglio dei Ministri, dai Ministri degli Esteri, dal Capo di Stato Maggiore della Difesa. Il D. P. R. n. 251/90 ha introdotto il regolamento di attuazione della legge istitutiva del Consiglio Supremo di Difesa chiarendo che tale organo esercita solo una funzione di alta consultazione rispetto agli altri organi dello Stato -Governo, Ministro della Difesa, Capo di Stato Maggiore dotati di competenze attive in materia di difesa.
Il Consiglio Superiore della Magistratura. Il CSM ha la funzione di assicurare l'autonomia e l'indipendenza della magistratura da ogni altro potere (art. 104 Cost.) considerato che i magistrati sono soggetti soltanto alla legge, reclutati per pubblico concorso ed inquadrati in specifiche carriere. Il CSM è presieduto dal Presidente della Repubblica ed è composto da due membri di diritto (il primo Presidente della Corte di Cassazione e il Procuratore Generale della Cassazione e il Procuratore Generale della Cassazione), venti membri eletti tra magistrati ordinari e dieci membri eletti dal Parlamento (in seduta comune, tra i professori ordinari di università in materie giuridiche e avvocati con almeno 15 anni di esercizio). I componenti durano in carica quattro anni, non sono immediatamente rieleggibili, sono incompatibili con la carica di membro del Parlamento, dei Consigli Regionali, della Corte Costituzionale nonché con quella di Ministro o di Sottosegretario di stato e non possono essere iscritti negli albi professionali o essere titolari di imprese commerciali o fare parte di consigli di amministrazione di società commerciali. Le attribuzioni che spettano esclusivamente al CSM, come organo di autogoverno della magistratura, riguardano: assegnazioni, promozioni, mutamenti di sede e di funzioni ed ogni altro provvedimento relativo allo status dei magistrati; provvedimenti disciplinari nei confronti dei magistrati (l'azione disciplinare può essere proposta dal Ministro di Grazia e Giustizia o dal Procuratore Generale della Corte di Cassazione); designazioni di professori o avvocati con meriti insigni per la nomina a magistrati di cassazione (art. 106 Cost.); nomina e revoca dei magistrati onorari e dei giudici laici delle sezioni specializzate dei tribunali (art. 106 Cost.); pareri al Ministro di Grazia e Giustizia, ove richiesti, su disegni di legge riguardanti l'ordinamento giudiziario e l'amministrazione della giustizia e proposte sulle modificazioni delle circoscrizioni giudiziarie e dei servizi relativi alla giustizia. Con l'istituzione del CSM risulta evidente che mentre al Ministro di Grazia e Giustizia spettano l'organizzazione ed il funzionamento dei servizi giudiziari e la promozione dell'azione disciplinare nei confronti dei magistrati, il CSM è tenuto invece ad assicurare il rispetto dei principi di autonomia e di imparzialità richiesti a tutela della magistratura.
LE AUTONOMIE LOCALI
La Costituzione (art.5) statuisce che ''La Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali '', nonché (art. 114) che ''La Repubblica si riparte in Regioni, Province e Comuni''. La piena attuazione del principio dell'autonomia si realizza, quindi, trasferendo pubblici poteri e funzioni ad enti che rappresentano le esigenze delle collettività stanziate su un determinato territorio. Gli enti locali sono, perciò, enti rappresentativi delle collettività locali ed autonomi, in cui l'individuazione dei fini da perseguire e degli strumenti più idonei per realizzarli viene compiuta non dallo stato ma dalle stesse comunità locali, nell'ambito dell'indirizzo politico costituzionale. Oltre all'autonomia politica, gli enti territoriali godono di un'autonomia normativa (le Regioni emanano leggi regionali e i Comuni e le Province adottano regolamenti), statutaria (l'organizzazione interna è disciplinata dallo Statuto previsto dalla Costituzione per le Regioni ordinarie, da leggi di rango costituzionale per le Regioni speciali, e dall'art. 4 della L. 142/90 per le Provincie e i Comuni), amministrativa (emanano atti amministrativi che hanno lo stesso valore di quello dello stato) e finanziaria (impongono tributi per il finanziamento della loro attività).
Le Regioni. I principi costituzionali in materia di autonomie locali hanno trovato per lungo tempo attuazione soltanto parziale, con l'istituzione delle sole cinque Regioni a statuto speciale (Sicilia, Sardegna, Trentino-Alto Adige, Friuli-Venezia Giulia e Valle d'Aosta), a cui ''sono attribuite forme e condizioni particolari di autonomia'' per la specificità storica, geografica e politica di ciascuna di esse. Alle Regioni a statuto speciale è conferita una potestà legislativa primaria ed esclusiva che consente di legiferare ''al pari dello stato'' nelle materie individuate dai rispettivi statuti (art. 116 Cost.). Solo dalla L. 281/70 è stata introdotta la normativa per l'attuazione ed il funzionamento delle Regioni a statuto ordinario ''secondo i principi fissati dalla Costituzione'' (art.115 Cost.). Nel caso di mancato rispetto di questo limite, allo stato è consentito intervenire mediante la Commissione di controllo sugli atti amministrativi regionali (art. 125) o sanzionare la Regione promuovendo una questione di legittimità costituzionale delle leggi regionali (artt. 127 e 134) o addirittura sciogliendo i Consigli regionali per atti contrari alla Costituzione o gravi violazioni di legge (art.126). Organi delle Regioni (art.124) sono il Consiglio, la Giunta ed il suo Presidente, che è anche presidente della Regione. La Costituzione attribuisce a questi enti un ruolo fondamentale consentendo la partecipazione all'elezione del Presidente della Repubblica (art. 83), l'iniziativa legislativa (art. 71), il potere per la richiesta di referendum abrogativo (art. 75) e di referendum confermativo (art. 138) nel procedimento di revisione costituzionale. La potestà legislativa delle Regioni nelle materie individuate nell'art. 117 Cost. rappresenta la caratteristica peculiare dell'ordinamento regionale italiano. Le leggi regionali sono efficaci nel territorio della Regione, concorrono con le leggi statali che regolano la stessa materia e non possono derogare ai principi generali dell'ordinamento ed ai principi costituzionali. Accanto alla competenza legislativa concorrente, alle Regioni a statuto ordinario è attribuita una potestà legislativa di attuazione ed adattamento della normativa statale alle necessità proprie.
I Comuni e le Province. Per quanto riguarda i Comuni e le Province, enti preesistenti all'ordinamento repubblicano, le funzioni sono disciplinate ''nell'ambito dei principi fissati da leggi generali della Repubblica'' (art. 128 Cost.). Per lungo tempo questo principio costituzionale è stato disatteso a causa della minuziosa produzione normativa (Testi Unici 148/1915 e 383/1934) che lasciava poco spazio all'autodeterminazione di questi enti. Con la L.142/90 si ha la definizione della Provincia come ente locale intermedio tra Regione e Comune, che cura gli interessi e promuove lo sviluppo della comunità provinciale, dotato di potestà statutaria, mentre il Comune è definito come ente autarchico, territoriale ed elementare; la stessa legge prevede la creazione delle aree metropolitane allo scopo di dare risposta ai problemi di vivibilità e di governabilità dei grandi Comuni e dalle aree circostanti. Organi delle Province sono un Consiglio, una Giunta ed un Presidente mentre per i Comuni sono il Consiglio, la Giunta e il Sindaco. Quest'ultimo, eletto a suffragio universale diretto con sistema maggioritario, presiede la Giunta ed esercita le funzioni di ufficiale di governo; parti delle competenze amministrative comunali possono essere esercitate da organi sub comunali, i consigli di quartiere o di circoscrizione. Vi sono infine diversi organismi intermedi, che raggruppano enti territoriali appartenenti ad una stessa area geografica, per libera costituzione o in virtù di specifiche disposizioni di legge: distretti scolastici, comunità montane, consorzi, comprensori, associazioni intercomunali.
LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE
La Pubblica Amministrazione, ovvero il complesso di tutte le strutture burocratiche per la realizzazione dei fini dello stato, nell'ordinamento italiano è governata dai tre principi fondamentali della legalità, del buon andamento e dell'imparzialità. Secondo il principio di legalità deve essere il Parlamento ad impartire con legge le direttive fondamentali in tema di struttura e di funzionamento dei pubblici poteri. Soltanto la disciplina di aspetti specifici viene, invece, demandata al Governo che emana regolamenti diretti ad attuare quanto previsto dalla legge. Al principio di buon andamento (teso alla realizzazione degli obiettivi programmati con solerzia, efficacia ed economicità) e a quello di imparzialità (in base al quale l'attività amministrativa deve essere libera da qualsiasi forma di condizionamento e deve svolgersi in maniera da non prevaricare le posizioni dei privati preferendo indebitamente un soggetto ad un altro) è ispirata la L.241/90 che, nel regolare il procedimento per l'adozione dei suoi atti, ha dettato ben precise specificazioni: a) l'obbligo per i funzionari della pubblica amministrazione di svolgere la loro attività nel rispetto dei criteri di economicità, di efficienza e di trasparenza; b) l'obbligo di concludere il procedimento entro un termine breve e predeterminato, motivando o provvedimenti assunti; c) l'obbligo di affidare lo svolgimento delle fasi più delicate ad un soggetto unico, referente diretto dei soggetti privati e nei loro confronti responsabile delle irregolarità di ogni adempimento procedurale. La trasparenza e il diritto di accesso consentono al cittadino di seguire l'iter burocratico delle pratiche svolte dalla pubblica amministrazione, controllando che le procedure siano attuate in modo imparziale. In stretto collegamento con i tre principi fondamentali dell'azione della pubblica amministrazione si pone il dettato dell'art. 98 Cost. che afferma che ''I pubblici impiegati sono il servizio esclusivo della Nazione''. Tale esclusività, rafforzata dall'espressa previsione di specifiche incompatibilità in settori particolarmente delicati, è volta a non far prevalere interessi di parte sul corretto svolgimento di pubbliche attività. L'attività amministrativa pubblica può essere svolta direttamente dagli organi dello stato o, come nel caso del decentramento esaminato a proposito delle autonomie locali, affidata ad enti autarchici non dipendenti dal potere centrale. Appartengono alla prima categoria le funzioni svolte in primo luogo dai ministeri, organizzati secondo una struttura gerarchica piramidale che vede al vertice la figura del Ministro, affiancato da uno o più Sottosegretari di stato; i ministeri sono a loro volta suddivisi in vario modo e caratterizzati da una pluralità di enti ed uffici operativi. Ad un'amministrazione centrale si affianca poi, integrandola, un'amministrazione periferica formata dagli uffici locali dipendenti dai singoli dicasteri (provveditorati agli studi, alle opere pubbliche, uffici distrettuali delle imposte, questure, capitanerie di porto, intendenze di finanza, ecc.); fa eccezione il Ministero degli Affari Esteri, che ha le sue sedi periferiche fuori dal territorio nazionale come sedi diplomatiche o consolari. Un ruolo particolare spetta infine al prefetto, rappresentante del Governo nelle singole province. Attraverso tale complesso di enti ed organismi si attua la gestione della funzione di governo, tesa alla prestazione dei servizi di interesse pubblico. Alcuni di questi, anche in campi assai importanti e delicati, sono stati trasferiti alla competenza degli enti territoriali: è il caso della sanità, che attraverso un servizio sanitario nazionale gestito dalle regioni assicura assistenza a tutti i cittadini indipendentemente dalla loro capacità contributiva; ad essa si affianca un servizio privato costituito da case di cura e da istituti diagnostici. Non hanno invece avuto seguito, per il momento, le proposte tese ad una parziale regionalizzazione dei servizi di sicurezza pubblica, oggi affidati a cinque corpi di polizia (Carabinieri, Polizia di stato, Guardia di Finanza, Polizia penitenziaria e Corpo forestale dello stato) dipendenti da altrettanti ministeri (Difesa, Interno, Finanza, Grazia e Giustizia, Risorse Agricole e Forestali); dipendono invece dall'amministrazione comunale i vari corpi di polizia municipale. Il descritto sistema di ingegneria costituzionale è, allo stato, oggetto di un articolato dibattito di riforma della forma di governo e dall'intero assetto istituzionale. All'uopo è stata istituita un'apposita commissione bicamerale, che ha già formulato le proposte di riforma costituzionale, da sottoporre all'approvazione del Parlamento.
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